Kuigi seadus, mis nihutas veekoguäärset ehituskeelu vööndit, kehtib juba 20 aastat, tekitab see ihaldusväärsete kruntide omanikele tekitab siiani probleeme, sest erinevad ametnikud tõlgendavad seadust ja nõudeid väga erinevalt.

Kohalike omavalitsuste ja keskkonnameti kehva koostöö tõttu saavad maaomanikud sageli alles vahetult enne majaehituse algust teada, et planeeritav hoone asub rannakaitsevööndis. Olukord tekitab nii ametnikele kui mereäärsete maatükkide omanikele üha rohkem muresid.

Telli uudiskiri ja saadame sulle kord nädalas ülevaate Ehituslehe olulisematest lugudest.

Täname, et liitusite meie uudiskirjaga.

Palun sisesta korrektne e-posti aadress

Liitun

Arhitekt Margit Mutso sõnul on veider, et kuigi seadus on kehtinud juba kakskümmend aastat, on seda alles viimastel aastatel äärmiselt täpselt järgima hakatud. Mutso hinnangul on probleemiks asjaolu, omavalitsuste ja keskkonnaameti ametnikud kipuvad seadust erinevalt tõlgendama.

Muuhulgas on arusaamatusi ka selles osas, kas omavalitsused peaksid mingi aja tagant ise planeeringuid üle vaatama ja keeluvööndisse sattunud maatükkide omanikke teavitama või mitte.

“See on seaduse tõlgendamise küsimus ja mitte keegi ei ole täpselt öelnud, kuidas seadust tõlgendada,” ütles Mutso. “Toon näite: kui enne looduskaitseseadust oli ehituskeeluvöönd näiteks viiskümmend meetrit merest, siis nüüd on nii, et on üleujutusala ja sellele lisatakse juurde viiskümmend meetrit ehituskeeluala.”

Seaduses pole aga Mutso hinnangul sellist arvutukäiku selgelt sõnastatud.

“Osad omavalitsused ütlevad, et nemad tõlgendavad seda nii ja ka õiguskantsler tõlgendab seda nii, et see 50 meetrit tuleb ikkagi rannajoonest ja põhimõtteliselt see üleujutusala jääb sinna sisse. Kui üleujutusala on pikemalt kui 50 meetrit, siis käib arvestus üleujutusala järgi,” selgitas ta.

“Praegu on keskkonnaamet otsustanud, et nemad liidavad need kaks ja see ongi palju pahandust teinud. Näiteks Viimsis on üks juhtum, millega mina tegelen: seal on detailplaneering, mis on enne kehtestatud, kui looduskaitseseadus uuenes, aga see vastab üldplaneeringule, mis võeti muutmata kujul kasutusele 2014. aastal,” kirjeldas Mutso.

“Kui mina nüüd heauskselt ostan krundi või mul on krunt, siis mina ei tule selle peale, et ma pean lisaks üldplaneeringu ja detailplaneeringu kontrollimisele hakkama kõiki seadus ükshaaval läbi lugema, et kas äkki sealt tuleb ka veel mingisugune piirang,” leidis Mutso.

Mutso leiab, et loogiline oleks, et kui riik piirab looduskaitseseaduse alusel kellegi ehitusõigust või võtab kaitse alla tema krundi, siis peaks teavitama inimest. “Aga näiteks antud juhul on niimoodi, et inimesel on võetud elamumaalt praktiliselt kogu ehitusõigus ja teda ei ole sellest teavitatud,” rääkis ta. “See on täiesti ebaaus.”

Keskkonnaamet: see on kohalike omavalitsuste tegemata töö

Keskkonnaameti looduskasutuse osakonna juhataja Kaili Viilma sõnul tekivad probleemid tihti sellest, et kehtestatud detailplaneeringut pole aastakümnete jooksul uuendatud, aga õigusruum on samal ajal oluliselt muutunud.

“Näiteks olid 20 aastat tagasi hoopis teised keskkonnanormid aktsepteeritavale veereostusele, õhusaastele, reovee käitlemisele jms. Kui praegu keegi tahaks vanade plaanide alusel näiteks tehast ehitama hakata, siis ei oleks see enam mingil juhul võimalik,” ütles Viilma.

Kohalik omavalitsus on Viilma kinnitusel tegelikult kohustatud planeeringuid läbi vaatama, need õigusruumiga kooskõlla viima või siis kehtetuks tunnistama, kui nende realiseerimine ei ole enam võimalik.

Kui KOV kaasab ehitusloa menetluses Keskkonnaametit, siis juhib amet vajadusel tähelepanu võimalike vastuoludele kehtiva õigusega, kuid lõpliku otsuse ehitamise lubatavuse üle teeb siiski omavalitsus. “Sellisesse olukorda sattunud inimesel on siiski õigus küsida vallalt, et vald taotleks Keskkonnaametilt vastuvõetud üldplaneeringu või detailplaneeringu alusel ehituskeeluvööndi vähendamist,” selgitas Viilma.

Ehituskeelu ala vähendamiseks on käimas 10 kohtuasja

Keskkonnaamet ise ehituslubasid ei väljasta, see on kohaliku omavalitsuse otsus. Ehituskeeluvööndis kehtiva üldise ehituskeelu tõttu ei ole vajalik ka ehitusloa kooskõlastamine keskkonnaametiga ja seetõttu puudub Viilma sõnul ametil teave väljastatud või keeldutud ehituslubadest. Küll aga on erandjuhtudel võimalik taotleda keskkonnaametilt ehituskeeluvööndi vähendamist. See on maaomanikele oluline teema, mille lahendamiseks ei kõhelda ka kohtu poole pöördumast.

“Keskkonnaamet on ehituskeeluvööndi vähendamise taotlustele andnud nii nõustuvaid kui ka keelduvaid otsustusi,” rääkis Viilma. “Maaomanikud on soovinud kohtus Keskkonnaameti keelduvaid otsuseid vaidlustada ning seni on kohus Keskkonnaameti lähenemise seaduslikuks tunnistanud.” Hetkel on tema sõnul käimas 10 kohtumenetlust, kus ühel või teisel viisil vaidluse all ehitamine ehituskeeluvööndis.

Õiguskantsler märkas probleemi juba kaheksa aastat tagasi

Juba 2016. aastal tõstatas õiguskantsler Ülle Madise küsimuse, kas ehituskeeluvööndi vähendamiseks on kasutusel ikka kõige lihtsam menetluskord.

“Ehituskeeluvööndi vähendamisega kokku puutunud kohalikud omavalitsused ega ka maaomanikud ei pea seda aga piisavalt arusaadavaks ja hõlpsalt rakendatavaks menetluseks. Samuti heidetakse ette sellest lähtuvat aja- ning rahakulu. Seetõttu on küsitav, kas piirangute leevendamiseks on praegu leitud kõige lihtsam viis,” seisis õiguskantsleri poolt tollasele keskkonnaministrile Marko Pomerantsile saadetud pöördumises.

“Näiteks ehituskeeluvööndi vähendamise menetlus üldplaneeringu koostamise kaudu on pigem kohmakas ja nõuab menetlusosalistelt palju ressursse. Samuti selgus, et ehituskeeluvööndi laiuse määramist tõlgendatakse erinevalt, mis ei pruugi tagada omandipõhiõigust kaitsvat halduspraktikat,” lisas Madise.  

Madise hinnangul on võimalik saavutada optimaalne tasakaal maaomaniku huvide ja loodusväärtuste kaitse vahel, seadmata kahtluse all vajadust kaitsta ranna-alasid kui looduskeskkonna väärtuslikku osa.

“Mõistagi ei ole võimalik ega ka vajalik luua menetluskorda, mis lõpeb alati taotlejale meelepärase tulemusega. Samuti ei saa oodata, et maaomanik, kes soovib enda suhtes teatava erandi tegemist, ei peaks läbima selleks ühtegi menetlust,” ütles õiguskantsler. “Küsimus on selles, et kas olemasolev menetluskord on optimaalne ning kas selleks ei kulu hetkel mitte liiga palju maaomaniku, kohaliku omavalitsuse ja Keskkonnaameti ressursse.”

Viimati tõstatas Madise ranna ja kaldaga seotud piirangute teema aasta eest riigikogu keskkonnakomisjonis peetud ettekandes. Ta viitas, et on varem samal teemal kirjutanud kolm kirja.

“Ranna ja kalda kaitset puudutavad piirangud puudutavad vahetult paljusid inimesi, seetõttu peaks seaduse normid olema piisavalt selged ja üheselt mõistetavad, et need suunaks halduspraktikat ega võimaldaks norme mitut moodi rakendada,” sõnas Madise. “Igaüks peab seadust lugedes aru saama, mis alale on ehitamine lubatud ja mis alale mitte.”

Suur osa Viimsi planeeringuid on seadusest vanemad

Mere äärde ehitamisega seoses on Viimsis peamiselt probleeme vanade detailplaneeringutega. Valla planeeringute osakonna juhataja Merje Muiso sõnul on asi selles, et kuigi seadus kehtib juba kakskümmend aastat, on väga suur hulk detailplaneeringuid tehtud veelgi varem.

“Kuna enne seda kahtekümmet aastat olid teistsugused regulatsioonid, siis nende regulatsioonide järgi täiesti õiguspäraselt ja parima tollase tava ning traditsiooni järgi tehtud detailplaneeringute puhul on nüüd tekkinud olukord, kus neid ei saa tegelikult enam ellu viia,” ütles Muiso, kelle sõnul on kehtestatud planeeringud endiselt õiguspärased.

“Ma olen küsinud keskkonnaameti käest, et kas nemad nüüd hakkavad hindama seda, et millised planeeringud on vanad ja millised mitte. Keskkonnaamet ütleb: ei, nende võimuses ei ole seda hinnata. Aga ehitusluba ikkagi ei saa,” kirjeldas ta.

Probleem on teravamaks muutunud just viimastel aastatel ja Muiso hinnangul on üheks põhjuseks maaomanike ja omavalitsuste teadlikkuse tõus ning asjaolu, et keskkonnaametit kaasatakse senisest enam ehituslubade väljastamise juures.

“Kaasamine on aga väga palju kaalutlusotsus ja küsimus on selles, mille alusel seda kaalutlust teha,” rääkis Muiso. “Kui ma mõne koha peal vaatan, siis ma ei leiagi, et peaks keskkonnaametit kaasama, sest ei olegi nagu tarvidust. Aga asjakohast nõu tahaks ikkagi küsida, ja siis nemad arvavadki. Aga see arvamus on minu meelest viimastel aastatel muutunud.”

“Meil oli üks vananenud detailplaneering, mille puhul öeldi, et nüüd ehitusluba välja anda ei saa ja siis me küsisime, et milline võiks olla väljapääs. Ja keskkonnaamet ise soovitas, et tehke planeeringu uuendamise menetlus,” kirjeldas Muiso.

Muiso sõnul asus vald planeeringut uuendama, keskkonnaamet käis peale, et protsessiga on kiire ja uuris kus vallal uuendatud planeering on. “Ja kui me siis lõpuks oma menetlusega nii kaugele jõudsime, et selle neile ehituskeelu vähendamiseks nõusoleku küsimiseks saatsime, siis tuli vastus, et amet ei luba ehituskeeluvööndit vähendada,” ütles ta.

Muiso tõdes, et kokkuvõttes polnudki planeeringu uuendamisest kasu. “Tegime kolmveerand aastat selle kallal tööd, aga keskkonnaamet oleks võinud kohe öelda, et ehituskeeluvööndit vähendada ei lubata,” rääkis ta. “Nüüd me näiteks rohkem uuendamisi pole hakanud läbi viimagi. Pole mõtet menetlust teha, kui me teame, et sellega väga kaugele ei jõua.”

Planeeringud tuleks üle vaadata

Muiso on nõus, et planeeringuid tuleks teatud aja järel üle vaadata ja tema sõnul seda Viimsis ka pidevalt tehakse ning vajadusel kuulutatakse planeeringuid ka kehtetuks või tehakse oluliselt ümber.

“Aga minna tühja koha pealt mõne planeeringu kallale, mis on kogu aeg on kehtinud ja millega mingisuguseid probleeme siiani olnud ei ole… Suur osa või mingi osa planeeringust on ka ellu viidud, ehk siis ka majad on valmis ehitatud. Ja siis nüüd on see planeering liiga vana? Kust ta nüüd äkki liiga vanaks sai?” imestas Muiso, kelle sõnul ei ole planeeringutele seatud tähtaegu, sest tegemist on haldusotsustega.

“Meil on mõned maanteed, mida kavandati kolmkümmend aastat tagasi, aga alles praegu viiakse ellu,” lisas Muiso, kelle sõnul peaks kehtetuks tunnistamise puhul arvestama ka vahepealset aega.

“Toon näite: üks kinnisasi on jagatud kolmeks krundiks, millest kaks tükki on täis ehitatud ja kolmas on ehitamata. Kui sellel planeeringul ei ole siiani midagi viga olnud ja kaks maja on lubatud valmis ehitada, siis kust nüüd äkki kolmanda puhul see teadmine tuleb, et see planeering on vananenud?”

Muiso kinnitusel poleks tal midagi selle vastu, kui keskkonnaamet ütleks, et kõik alad, mis on jäänud seni täis ehitamata, peaksidki jääma looduslikeks aladeks. “Aga Eesti riik on maaomandile ja eraomandile üles ehitatud,” lausus ta. “Kui see on omaniku maa, siis pole mõeldav, et lähen omaniku juurde ja ütlen, et see, et sa ei olnud kiire ja nahaalne ja oma maja valmis ehitamisega ei kiirustanud, toob sulle kaasa karistuse.”

Kui Eestis kehtiksid selles osas kindlamad reeglid, siis saaksid omavalitsused Muiso sõnul neid ka oma arengu suunamisel kasutada.

“Praegu näivad reeglid olevat juhuslikud: kes jõudis ehitada, see jõudis ja kes ei jõudnud ehitada, see nüüd enam ei saa kah,” rääkis Muiso. “Mulle tundub, et meil mere ääres neid probleemkohti ja valesti ehitamisi ja loodusele kurja tegemist on teiste kohtade peal ka palju. Võib-olla peaksid olema selgemad reeglid: mida me väärtustame, mida me ei väärtusta, millise koha peal näiteks ei anna üldse järgi ja millise koha peal võiks järgi anda,” märkis ta. 

Muiso tõi näite, et mõnele kohalikule allesjäänud Viimsi rannakalurile lautrikoha loomiseks loa andmine pole võrreldav sellega, kui iga mereäärse kinnistu omanik nõuaks luba isikliku paadikai ehitamiseks. Aga täpseid reegleid on ka kohalikul omavalitsusel üksi väga raske paika panna, sest Viimsi valla näitel puudub keskkonnaametipoolne tugi ja ei teki omavahelist dialoogi. Muuhulgas on seni lahendamata jäänud ka küsimus võimalike kompensatsioonide maksmisest.

Kes maksab maaomanikule?

“Tekib ju küsimus, et kes selle vastutuse rahaliselt võtab,” leidis Muiso. “Kui keskkonnaamet ütlekski, et kogu riigi seisukoht on nüüd muutunud, me väärtustame loodust rohkem, ei raiu nii palju metsa ja ei ehita nii palju mere äärde, siis selleks peaks mingisuguse kompensatsiooni või mingisuguse eelarve leidma, et seda konkreetset põhimõtet ka ellu viia.”

Muiso sõnul jäetakse praegu vastutus kohaliku omavalitsuse õlule, aga ebaselgeks jääb, kust peaks omavalitsus leidma raha riigi strateegia elluviimiseks. “Me hea meelega ostaksime need rannaäärsed majad ära ja ütleksime, et uusi ei ehita ja me teeme sinna avalikku ranna ­— see oleks minu arvates ideaalne olukord,” lisas ta.

Viimsi ei taha enam uusi ehitisi lubada

Muiso kinnitusel on Viimsi vald ka ilma keskkonnaameti juhenduseta viimastel aastatel ehituslubade andmisele tugevalt pidurit tõmmanud. “Viimsi on suhteliselt täis ehitatud ja me ei taha enam üldse väga palju uusi elamuid lubada,” nentis ta. “On selliseid juhtumeid, kus me ei saada isegi küsimust edasi keskkonnaametile, sest me ise ka ei taha, et sinna majad tulevad. Nüüd hakatakse üles otsima neid planeeringuid, mis on valmis tehtud ehk kehtestatud, aga pole veel realiseeritud.”

Valla planeeringute osakonna töötajad ütlevad igapäevaselt ära inimestele, kes tahaksid mõnda Viimsi valla puutumatusse nurka rajada uusi elamuid, ent juba kehtestatud planeeringute puhul on olukord märksa keerulisem, sest inimestele on antud justkui teatud lubadused oma vara kasutamise kohta.

“See on ikkagi juhtumipõhine: mõni on oodanudki kaua oma hea metsa otsas, et hakata seda nüüd siis lagedaks võtma,” rääkis Muiso. “Päris mitmed ütlevad, et ostsid endale kümme aastat tagasi maa ja siis nüüd Viimsi vald ei luba mitte midagi teha, aga väga kahju — ekspansiooni aeg on otsa saanud.”

Puudub selge reeglistlik

Haapsalu aselinnapea Helen Rammu arvates ei ole mereäärsete ehituslubade temaatikas selget reeglistikku, millest lähtuda.

“Paralleelselt kehtivad erinevasisulised ja erinevalt tõlgendatavad õigusaktid, üldplaneeringud,” märkis Rammu. “Seaduseid muudetakse ja täiendatakse pidevalt, kuid kahjuks ei tehta seda süsteemselt.”

Mere äärde ehitamisega seonduvalt on Rammu sõnul üheks probleemide põhjuseks asjaolu, et Keskkonnaamet tõlgendab seadust võrdlemisi suvaliselt. Näiteks ei võeta arvesse, et iga rannaala ei ole korduvalt üleujutatav.

“Looduskaitseseadus sätestab, et ranna ehituskeeluvööndi arvestamise lähtejoon on ruumiandmete seaduse kohaselt Eesti topograafia andmekogu põhikaardile kantud veekogu veepiir,” rääkis Rammu. “Keskkonnaamet tõlgendab seadust selliselt, et kogu Eesti rannaala on üleujutatav, ehk igal pool kus KOV pole üldplaneeringuga korduvalt üleujutatud ala määranud, tuleb ranna ehituskeeluvööndit arvestada 1,0 samakõrgusjoonest.”

“Samas aga valdkonnas, kus keskkonnaamet ise otsuseid langetab, sama joont ei arvestata,” kirjeldas Rammu. “Näiteks on ranna ja kalda kaitseks ranna piiranguvööndis lageraie keelatud. Ranna piiranguvööndit arvestatakse samast lähtejoonest kui ehituskeeluvööndit. Praktikas lubatakse läbi viia rannaalal lageraiet arvestades ranna piiranguvööndit rannajoonest,” kirjeldas Rammu.

“Omavalitsuste hinnangul tekitatakse sellise seaduse tõlgendamise ja suhtumisega rohkem kahju rannaalale kui üksikute elamute ehitamisega samas vööndis asuvale alale,” lisas ta.

Üleujutusala määramine on jäänud ebaselgeks

2008.-2015. aastani oli Rammu sõnul planeerimisseaduses üldplaneeringu ülesandeks ranna ja kalda piiranguvööndi ning ehituskeeluvööndi täpsustamine.

“Seal pole juttugi korduva üleujutusala määramisest,” sõnas Rammu. “Kuna üldplaneering on nii paljude isikute ja ametkondade ühiskondlik kokkulepe, siis koostatigi üldplaneeringuid selliselt, et üldplaneeringu kaardile ei kantud mitte korduvalt üleujutatava ala piiri, vaid lepiti üldplaneeringu avalikus menetluses kohe kokku korduva üleujutusega arvestav ehituskeeluvöönd, milline joon kehtestati üldplaneeringuga.”

Kui tookord oleks pidanud kehtestama hoopis korduvalt üleujutatud ala piiri, siis poleks saanud ehituskeeluvööndit planeeringus täpsustada, sest sellisel juhul oleks see tulnud täpsustusteta otse seadusest.

“Täna keskkonnaamet selliselt kehtestatud ehituskeeluvööndit üldplaneeringutes ei arvesta juhul, kui selle kohaselt on väljastatud ehitusluba, mis Maa-ameti kaardil oleva 1,0 samakõrgusjoonest mõõdetuna justkui jääb ehituskeeluvööndisse,” rääkis Rammu. “Samas, kui KOV on soovinud seda joont omakorda detailplaneeringuga vähendada, siis sarnaselt määratud joon justkui kehtiks.”

Aselinnapea hinnangul põhjustab probleeme ka Maa-ameti kaardil oleva 1,0 meetri samakõrgusjoone usaldusväärsus. “See muutub ajas,” ütles ta. “Maa-ameti kaardil on kitsendused märkega “informatiivne”. LIDAR andmetest lähtuvalt asub 1,0 samakõrgusjoont hoopis teises asukohas, kui see on informatiivsel Maa-ameti kaardil. Detailplaneeringutes ja ehitusprojektides aga arvestatakse 1,0 samakõrgusjoont tegeliku geodeetilise mõõdistamise järgi. Kõik need jooned on otse loomulikult kaardil erinevas asukohas.”

Vastuolulised seadused vajavad täpsustusi

Rammu hinnangul tuleks koos võtta lauale planeerimisseadus ja looduskaitseseadus ja teha sinna täpsustused, et seadused ei oleks omavahel vastuolus ega sealsed sätted mitmeti mõistetavad.

“Ehituskeeluvööndite temaatikat tuleks menetleda planeeringute koostamise protsessis, mitte pärast planeeringu vastu võtmist eraldi menetluses,” märkis Rammu. “See aga lisab niigi pikale detailplaneeringu menetlusele veel ühe aasta, sest keskkonnaamet vaatab näiteks üldplaneeringuga tehtud ehituskeeluvööndite määramise ettepanekuid üle viis kuud ja enamgi.”

Kui seadusse lisatakse mingi nõue, näiteks nagu on looduskaitseseaduses korduva üleujutusala piiri määramine, siis tuleks Rammu hinnangul seadusandjal tekitada ka vastav kord, kuidas seda määrata ning millise eriharidusega ja tasemega spetsialistil on õigus seda määrata.

“Seadusesse tehtavad muudatused peaksid olema ka tehtud uuringute ja analüüside alusel, mitte lihtsalt poliitilise otsusena, arvestamata, milline mõju sellisel seaduses ühe lause muutmisel tegelikult ehitustegevusele on,” märkis Rammu.

Linnades, kus kaldajoon on kujunenud aastatepikkuse ehitustegevuse tulemusena, ei ole tema sõnul korduvat üleujutusala ja seda ei saa kuidagi määrata looduses taimkatte, adruvalli või muude tegurite järgi.

“Tegelikku korduvat üleujutust saab tänapäeval linnades mõõta, ei pea selleks midagi looduses määrama,” kõneles Rammu. “Enamasti, vähemalt Haapsalus ei ulatu see 1,0 meetri samakõrgusjooneni. Järelikult korduvat üleujutust igal pool lausaliselt ei ole. Keskkonnaamet aga tõlgendab seadust justkui oleks. Igasugused seaduse tõlgendused võiks seadusse sisse viia, siis ei oleks nii palju erinevaid arusaamu.”

Seadusemuudatused on kehtinud enam kui 15 aastat

• 10.05.2004 kehtestati looduskaitseseadus ja ehituskeeluvööndi ulatus määrati korduvalt üleujutataval alal korduvalt üleujutatava ala piirist (1,5 meetri kõrgusel asuvast samajoonele lisati ehituskeeluvööndi ulatus).

• 01.04.2007 muudeti looduskaitseseadust ehituskeeluvööndi ulatuse ja ehituskeeluvööndi ulatuse määramist (üldplaneeringus näidatud korduva üleujutusega alale või selle puudumisel 1 meetri kõrgusjoonele liidetakse ehituskeeluvööndi ulatus).